自2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕34號(hào)）發(fā)布實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府部門(mén)持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作，基本構(gòu)建起一套適用于自身的預(yù)算績(jī)效管理體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，形成前期預(yù)算績(jī)效評(píng)估、中期績(jī)效監(jiān)控、后期績(jī)效評(píng)價(jià)的全鏈條管理模式。結(jié)合我們近年來(lái)承擔(dān)的國(guó)家及北京市一系列事前評(píng)估、預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)工作，從預(yù)算和績(jī)效相結(jié)合的角度，圍繞事前評(píng)估、預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)各自的內(nèi)容及重點(diǎn)，提出推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效的思考如下。
一、全面預(yù)算績(jī)效管理的階段和特點(diǎn)
在項(xiàng)目全生命周期中，預(yù)算績(jī)效管理可劃分為事前決策、事中執(zhí)行、事后監(jiān)督三個(gè)主要階段。其中，事前階段包括項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制與審核、政策制定、預(yù)算評(píng)審和上一期績(jī)效結(jié)果應(yīng)用；事中階段包括績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控和績(jī)效目標(biāo)調(diào)整；事后階段包括績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用。
1、事前環(huán)節(jié)：起點(diǎn)與基礎(chǔ)
事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分，是預(yù)算績(jī)效管理一體化的“起點(diǎn)”。中發(fā)〔2018〕34號(hào)文明確要求“建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制，對(duì)新出臺(tái)重大政策、項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估”。其中，事前績(jī)效評(píng)估主要針對(duì)擬申請(qǐng)預(yù)算的新增重大政策與項(xiàng)目，圍繞立項(xiàng)必要性、投入經(jīng)濟(jì)性、績(jī)效目標(biāo)合理性、實(shí)施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面開(kāi)展重點(diǎn)論證評(píng)估，從源頭提升決策的科學(xué)性。預(yù)算評(píng)審主要對(duì)部門(mén)預(yù)算項(xiàng)目的資金需求、支出標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行評(píng)審。2023年11月，財(cái)政部印發(fā)《預(yù)算評(píng)審管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2023〕95號(hào)），進(jìn)一步明確了預(yù)算評(píng)審的原則、范圍、內(nèi)容和方法、組織管理、評(píng)審機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家管理、結(jié)果應(yīng)用及實(shí)施保障等內(nèi)容，對(duì)預(yù)算評(píng)審工作提出更加規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的要求。
2、事中環(huán)節(jié)：運(yùn)行與監(jiān)控
事中績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控是指在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，以預(yù)先設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)為核心，動(dòng)態(tài)或定期采集項(xiàng)目實(shí)施、管理相關(guān)信息以及績(jī)效運(yùn)行數(shù)據(jù)，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成狀況與預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度實(shí)施“雙監(jiān)控”，旨在及時(shí)發(fā)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行偏差、預(yù)算執(zhí)行問(wèn)題等，以便采取有效措施加以糾正和改進(jìn)，確保預(yù)算資金使用效益和績(jī)效目標(biāo)的達(dá)成。
3、事后環(huán)節(jié)：評(píng)價(jià)與結(jié)果應(yīng)用
事后績(jī)效評(píng)價(jià)是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵閉環(huán)，通常在項(xiàng)目建設(shè)完成或預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后進(jìn)行。對(duì)照項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，通過(guò)選取恰當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，客觀評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性（投入是否合理）、效率性（執(zhí)行是否高效）、效益性（目標(biāo)是否達(dá)成）和公平性（資源分配是否合理），為未來(lái)政策優(yōu)化和預(yù)算分配提供重要依據(jù)。
二、全面預(yù)算績(jī)效管理面臨的形勢(shì)
（一）打破事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審的界限勢(shì)在必行
事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審是全面預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)體系中的首要環(huán)節(jié)，其各自發(fā)揮著獨(dú)特的作用。然而，雖然二者各有側(cè)重，但存在內(nèi)容交叉，隨著全面預(yù)算績(jī)效管理理念的深入推進(jìn)，尤其在財(cái)政運(yùn)行緊平衡狀態(tài)下，打破二者之間的界限是打破部門(mén)預(yù)算資金固化、提高資源配置效率的關(guān)鍵抓手，推動(dòng)兩者有效結(jié)合勢(shì)在必行。
具體來(lái)說(shuō)，對(duì)同一新增項(xiàng)目，都需要充分論證其立項(xiàng)必要性、實(shí)施方案可行性、績(jī)效目標(biāo)合理性等。事前績(jī)效評(píng)估側(cè)重評(píng)估項(xiàng)目目標(biāo)、實(shí)施方案、經(jīng)濟(jì)性等，回答“財(cái)政是否支持”的問(wèn)題，重點(diǎn)是論證立項(xiàng)的必要性、目標(biāo)的合理性及方案的可行性；預(yù)算評(píng)審側(cè)重于審查預(yù)算編制的完整性和科學(xué)性，回答“財(cái)政支持多少”的問(wèn)題，注重支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算編制的合理性。事前績(jī)效評(píng)估一般采取定性、定量相結(jié)合的方法，關(guān)注項(xiàng)目投入產(chǎn)出比是否合理、成本測(cè)算依據(jù)是否充分，以及是否考慮了成本控制措施，在此基礎(chǔ)上出具定性評(píng)估結(jié)論；預(yù)算評(píng)審注重量、價(jià)的合理性，通過(guò)細(xì)化拆解項(xiàng)目各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容，確定科學(xué)合理的預(yù)算支出規(guī)模，出具定量評(píng)審結(jié)論。
盡管二者在功能上有所區(qū)分，但在實(shí)際操作中，存在諸多共通之處，如，評(píng)審目的都是為了實(shí)現(xiàn)財(cái)政資源的高效配置，讓有限的資金能夠發(fā)揮出最大的效益，評(píng)審內(nèi)容上都需要對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施方案、預(yù)期目標(biāo)等進(jìn)行評(píng)審，難免造成資源的浪費(fèi)。在項(xiàng)目申報(bào)單位與財(cái)政相關(guān)部門(mén)的“博弈”中，通過(guò)二者融合擠干預(yù)算申報(bào)水分，提高預(yù)算的精準(zhǔn)性顯得尤為重要。
（二）事前管理與事后評(píng)價(jià)之間的關(guān)聯(lián)加速演進(jìn)
事前管理的核心在于解決“項(xiàng)目支持與否”和“支持多少”的問(wèn)題，事后績(jī)效評(píng)價(jià)則關(guān)注“項(xiàng)目效益好壞”和“是否物有所值”。結(jié)合近幾年預(yù)算評(píng)審、績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐情況，我們發(fā)現(xiàn)部分財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效管理和預(yù)算管理“兩條線”“兩張皮”的問(wèn)題依然嚴(yán)峻，項(xiàng)目單位在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往重投入輕管理、重支出輕績(jī)效，突出表現(xiàn)為項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)定不科學(xué)、績(jī)效評(píng)價(jià)不夠全面規(guī)范、績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果不能完全與預(yù)算安排掛鉤等。究其原因，一方面是項(xiàng)目單位自身缺乏充分的績(jī)效管理意識(shí)，重視程度不足，績(jī)效目標(biāo)填報(bào)缺少科學(xué)論證且存在一定的隨意性；另一方面是事后績(jī)效評(píng)價(jià)約束力不強(qiáng)，再加上評(píng)價(jià)范圍尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，評(píng)價(jià)結(jié)果難以充分運(yùn)用。2024年7月，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、加速推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》在部署深化財(cái)稅體制改革時(shí)提出要“深化零基預(yù)算改革”。在此背景下，推動(dòng)事前管理與事后評(píng)價(jià)深度結(jié)合，充分發(fā)揮事后績(jī)效評(píng)價(jià)“指揮棒”的作用顯得愈發(fā)重要。
三、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效的思考
推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理提質(zhì)增效任重道遠(yuǎn)，在深化預(yù)算績(jī)效管理的進(jìn)程中，應(yīng)積極探索創(chuàng)新工作模式，促使事前績(jī)效評(píng)估、預(yù)算評(píng)審和績(jī)效評(píng)價(jià)之間的有機(jī)融合，構(gòu)建起連貫順暢、環(huán)環(huán)相扣的管理鏈條，從而全方位提升預(yù)算績(jī)效管理的效能。
（一）推動(dòng)事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審深度融合
1、構(gòu)建科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效管理指標(biāo)體系。以預(yù)算評(píng)審與事前績(jī)效評(píng)估融合作為突破口，綜合考慮支出政策導(dǎo)向、項(xiàng)目核心要素、成本構(gòu)成以及財(cái)力承載水平，按照定量和定性相結(jié)合原則，逐步建立并完善重大政策、項(xiàng)目適用的事前績(jī)效評(píng)估共性指標(biāo)框架；提煉事前績(jī)效評(píng)估中有關(guān)項(xiàng)目必要性、可行性以及預(yù)期效益等方面的指標(biāo)，同預(yù)算評(píng)審中的預(yù)算合理性、成本效益科學(xué)性和資金分配合理性等內(nèi)容有機(jī)銜接，構(gòu)建與績(jī)效指標(biāo)適配的支出標(biāo)準(zhǔn)體系，從而為項(xiàng)目單位規(guī)范預(yù)算申報(bào)提供有力支撐，提升預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性和規(guī)范性。
2、完善工作流程，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制。結(jié)合事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審的流程特點(diǎn)，把握工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和要素，將其中性質(zhì)相同、關(guān)聯(lián)緊密的事項(xiàng)進(jìn)行有機(jī)合并，形成事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審協(xié)同聯(lián)動(dòng)的管理辦法、業(yè)務(wù)流程規(guī)范體系，構(gòu)建出“一個(gè)項(xiàng)目提交一份資料，一站式評(píng)審”的高效工作模式。通過(guò)完善工作流程，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制有效避免出現(xiàn)項(xiàng)目單位因不同要求而反復(fù)報(bào)送資料的繁瑣情況，杜絕第三方機(jī)構(gòu)與專(zhuān)家被重復(fù)選用造成資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，打破部門(mén)預(yù)算管理服務(wù)中各自為政、多頭對(duì)接的困局，全方位提升工作效能與服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理流程的集約化與協(xié)同化。
隨著預(yù)算績(jī)效管理工作的深入推進(jìn)，可以考慮將事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審合二為一，這樣既可充分融合各自的優(yōu)勢(shì)，避免重復(fù)冗余工作；同時(shí)，還能有效提高前期工作的開(kāi)展效率，并在一定程度上節(jié)約前期工作成本。
（二）事前管理和事后評(píng)價(jià)有效銜接
1、強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算管理掛鉤。充分運(yùn)用事中運(yùn)行監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用和整改機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)展、資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控。督促整改實(shí)施進(jìn)展較慢、資金使用不規(guī)范的項(xiàng)目，調(diào)整實(shí)際情況與既定目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重偏離的項(xiàng)目，收回使用效率低的資金，盤(pán)活存量資金。通過(guò)問(wèn)題整改、優(yōu)化項(xiàng)目庫(kù)、完善政策、與預(yù)算安排掛鉤等方式，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用剛性約束力度，不斷改進(jìn)預(yù)算管理過(guò)程，切實(shí)發(fā)揮績(jī)效管理實(shí)效。
2、加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)與預(yù)算編制的有效銜接。在項(xiàng)目申報(bào)入庫(kù)階段嚴(yán)格審核項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，將績(jī)效指標(biāo)評(píng)審作為預(yù)算評(píng)審的重點(diǎn)內(nèi)容之一，目標(biāo)不清晰、指標(biāo)設(shè)置不明確的不納入項(xiàng)目庫(kù)，確保績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)與項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容相關(guān)、指標(biāo)值合理，為后續(xù)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)做好源頭把控，避免評(píng)價(jià)時(shí)缺乏有效的對(duì)標(biāo)參照物。
3、推動(dòng)以績(jī)效為導(dǎo)向的零基預(yù)算編制。將績(jī)效管理的理念貫穿至預(yù)算編制、評(píng)審、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)，以零基預(yù)算理念為引導(dǎo)，綜合考慮預(yù)算評(píng)審、事前績(jī)效評(píng)估、事后績(jī)效評(píng)價(jià)以及各類(lèi)監(jiān)督檢查結(jié)果，利用成本效益分析法，優(yōu)先保障績(jī)效優(yōu)秀的政策和項(xiàng)目，削減或取消執(zhí)行率偏低、低效甚至無(wú)效的項(xiàng)目，逐步優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，倒逼預(yù)算編制水平提升。
綜上，圍繞“預(yù)算和績(jī)效管理一體化深度融合”這條主線，全力構(gòu)建一個(gè)“事前有目標(biāo)、事中有監(jiān)控、事后有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有運(yùn)用”的閉環(huán)管理機(jī)制，充分體現(xiàn)“預(yù)”的合理性、“算”的精確性、“績(jī)”的經(jīng)濟(jì)性和“效”的價(jià)值性，進(jìn)而推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理不斷向擴(kuò)圍提質(zhì)方向發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全方位、全過(guò)程、全覆蓋的管理目標(biāo)。
作 者
耿振花，咨詢(xún)工程師（投資）、中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，長(zhǎng)期關(guān)注研究財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域
